ยี่สิบฉบับ: เขียน ฉีก แล้วเขียนใหม่

ก่อนจะมีรัฐธรรมนูญ: กฎหมายตราสามดวง

ปี 2347 หญิงคนหนึ่งชื่ออำแดงป้อมยื่นฟ้องหย่าสามี ทั้งที่ตัวเองเป็นฝ่ายมีชู้ ตัวบทที่ศาลเปิดดูกลับบอกว่าหย่าได้ เรื่องนี้ไปถึงพระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกมหาราช ซึ่งทรงเห็นว่าตัวบทคลาดเคลื่อน จึงโปรดเกล้าฯ ให้ชำระกฎหมายทั้งหมดใหม่ ผลงานที่เสร็จในปี 2348 คือกฎหมายตราสามดวง ประทับตราสามดวงของสมุหนายก สมุหกลาโหม และพระคลัง

กฎหมายชุดนี้สืบรากมาจากคัมภีร์พระธรรมศาสตร์ ซึ่งวางหลักว่ากษัตริย์ต้องปกครองโดยธรรม แต่ไม่มีเอกสารฉบับใดกำหนดว่าใครเป็นเจ้าของอำนาจ ใครถ่วงดุลใคร และถ้าผู้ปกครองทำผิดจะเกิดอะไรขึ้น ช่องว่างนี้แหละที่รัฐธรรมนูญเข้ามาเติม

ความคิดเรื่องรัฐธรรมนูญมีมาก่อนปี 2475 นานพอสมควร กลุ่มทหารหนุ่มที่ถูกจับในเหตุการณ์ที่เรียกว่ากบฏ ร.ศ. 130 (ค.ศ. 1912) ก็คิดเรื่องเปลี่ยนการปกครองแล้ว ในรัชกาลที่ 7 พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงให้ที่ปรึกษาชาวอเมริกันศึกษาเรื่องนี้ถึงสองครั้ง คือ ฟรานซิส บี. แซร์ ในปี 1926 และเรย์มอนด์ บี. สตีเวนส์ ร่วมกับพระยาศรีวิสารวาจา ในต้นปี 1932 ซึ่งเสนอเค้าโครงการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครอง เอกสารทั้งสองชุดปัจจุบันสถาบันพระปกเกล้ารวบรวมไว้ แต่ที่ปรึกษาในราชสำนักส่วนใหญ่เห็นว่ายังไม่ถึงเวลา เรื่องจึงค้างไว้ จนมีคนอื่นลงมือก่อน

เจ็ดคนในห้องเช่าที่ปารีส

เดือนกุมภาพันธ์ 1927 นักเรียนและข้าราชการไทยเจ็ดคนประชุมกันที่ห้องพักบนถนนซอเมอราร์ (Rue du Sommerard) ในปารีส ประชุมกันอยู่หลายวัน และตกลงตั้งคณะที่ต่อมาเรียกว่าคณะราษฎร เป้าหมายคือเปลี่ยนจากสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นการปกครองที่กษัตริย์อยู่ใต้กฎหมาย และต้องทำโดยฉับพลัน เลี่ยงการนองเลือด (ปฏิทินไทยสมัยนั้นยังขึ้นปีใหม่เดือนเมษายน เดือนกุมภาพันธ์นั้นจึงนับเป็น พ.ศ. 2469)

คนที่ควรจำไว้มีสองฝั่ง ฝั่งพลเรือนมีหลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) นักกฎหมายหนุ่มที่ร่างเอกสารสำคัญเกือบทั้งหมด ฝั่งทหารที่เข้าร่วมภายหลังมีนายทหารอาวุโสสี่คนที่เรียกกันว่า สี่ทหารเสือ คือ พระยาพหลพลพยุหเสนา พระยาทรงสุรเดช พระยาฤทธิอัคเนย์ และพระประศาสน์พิทยายุทธ และมีนายทหารหนุ่มอีกคนชื่อหลวงพิบูลสงคราม (แปลก พิบูลสงคราม) ซึ่งจะกลับมาในเรื่องนี้อีกหลายครั้ง

ทำไมช่วงนั้น เศรษฐกิจตกต่ำครั้งใหญ่ทั่วโลกกระทบสยามหนัก รัฐบาลต้องตัดงบและปลดข้าราชการ คนรุ่นใหม่ที่เรียนจากยุโรปเห็นว่าระบบเดิมแก้ปัญหาไม่ได้ และกังวลแรงกดดันจากอังกฤษกับฝรั่งเศสที่ประชิดชายแดนทั้งสองด้าน นี่คือคำอธิบายที่นักประวัติศาสตร์ เช่น ชาญวิทย์ เกษตรศิริ ให้ไว้

เช้ามืด 24 มิถุนายน 2475

ตอนนั้นพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวประทับอยู่ที่วังไกลกังวล หัวหิน ในกรุงเทพฯ ทหารถูกเรียกมาชุมนุมที่ลานพระบรมรูปทรงม้าหน้าพระที่นั่งอนันตสมาคม รถหุ้มเกราะเคลื่อนเข้าคุมพื้นที่ เจ้านายและเสนาบดีคนสำคัญถูกเชิญตัวมาไว้ที่พระที่นั่ง พระยาพหลพลพยุหเสนาขึ้นยืนบนรถบรรทุก อ่านประกาศคณะราษฎรต่อหน้าทหาร

ประกาศฉบับนั้นวางหลักหกข้อที่ต่อมาเรียกว่าหลัก 6 ประการ คือ เอกราช ความปลอดภัย เศรษฐกิจ ความเสมอภาค เสรีภาพ และการศึกษา คณะราษฎรมีหนังสือกราบบังคมทูลเชิญเสด็จกลับพระนครเพื่อทรงเป็นกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ

พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงรับข้อเสนอ และเสด็จกลับพระนครในวันที่ 26 มิถุนายน ทั้งหมดนี้ใช้เวลาไม่ถึงสามวัน โดยไม่มีการสู้รบกลางเมือง นักประวัติศาสตร์เกือบทุกสำนักเห็นตรงกันในข้อเท็จจริงชุดนี้ แต่ยังเถียงกันมาเกือบร้อยปีว่าควรเรียกเหตุการณ์นี้ว่า ปฏิวัติ หรือ การเปลี่ยนแปลงการปกครอง และใครควรได้เครดิตแค่ไหน

27 มิถุนายน: คำว่า ชั่วคราว

วันที่ 26 มิถุนายน คณะราษฎรนำร่างกฎหมายที่ปรีดีร่างขึ้นทูลเกล้าฯ ถวาย พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงขอเวลาทอดพระเนตรก่อน แล้วทรงลงพระปรมาภิไธยในวันรุ่งขึ้น 27 มิถุนายน 2475 พร้อมทรงเติมคำว่า ชั่วคราว ต่อท้ายชื่อ ด้วยเหตุผลว่าควรใช้ไปก่อน จนกว่าจะมีกรรมการและสภาพิจารณาทำเป็นฉบับถาวร ชื่อเต็มจึงเป็น พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475

ม. 1 ของฉบับนี้สั้นและแรงที่สุดในประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย คือ “อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย” มาตราถัดมาแบ่งผู้ใช้อำนาจแทนราษฎรออกเป็นสี่ คือ กษัตริย์ สภาผู้แทนราษฎร คณะกรรมการราษฎร และศาล

ทั้งฉบับมี 39 มาตรา สภาผู้แทนราษฎรชุดแรกมีสมาชิก 70 คนที่ฝ่ายคณะราษฎรแต่งตั้ง ประชุมครั้งแรกวันที่ 28 มิถุนายน และเลือกพระยามโนปกรณ์นิติธาดา นักกฎหมายอาวุโสที่ไม่ได้เป็นสมาชิกคณะราษฎร เป็นประธานคณะกรรมการราษฎร ซึ่งก็คือหัวหน้ารัฐบาลคนแรก การเลือกคนกลางมานั่งตำแหน่งนี้เป็นสัญญาณแรกว่าฝ่ายใหม่ต้องการประนีประนอมกับฝ่ายเก่า

10 ธันวาคม: ทำไมเป็นวันรัฐธรรมนูญ

ห้าเดือนครึ่งต่อมา คณะอนุกรรมการที่มีพระยามโนปกรณ์ฯ เป็นประธานร่างฉบับถาวรเสร็จ วันที่ 10 ธันวาคม 2475 ในพระที่นั่งอนันตสมาคม พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงลงพระปรมาภิไธยในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 ฉบับนี้เขียนด้วยลายมือบนสมุดไทย ทำไว้สามชุด ปัจจุบันชุดหนึ่งจัดแสดงที่พิพิธภัณฑ์รัฐสภา วันที่ 10 ธันวาคมจึงเป็นวันรัฐธรรมนูญมาจนทุกวันนี้

ฉบับถาวรมี 68 มาตรา และเป็นผลของการต่อรองที่เห็นได้ชัด ตำแหน่งหัวหน้ารัฐบาลเปลี่ยนชื่อเป็น นายกรัฐมนตรี และพระยามโนปกรณ์ฯ ดำรงตำแหน่งนี้ บทเฉพาะกาลให้สภามีสมาชิกสองประเภทจำนวนเท่ากัน ประเภทหนึ่งมาจากการเลือกตั้ง อีกประเภทมาจากการแต่งตั้ง จนกว่าราษฎรที่จบประถมศึกษาจะเกินครึ่ง แต่ไม่เกินสิบปี การเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกจัดขึ้นวันที่ 15 พฤศจิกายน 2476 เป็นการเลือกตั้งทางอ้อม

ฉบับนี้อยู่ยาวที่สุดในบรรดา 20 ฉบับ ใช้ต่อเนื่องราวสิบสามปีครึ่ง จนถึงวันที่ 9 พฤษภาคม 2489

สามปีที่ไม่ราบเรียบ 2476–2477

ข้อตกลงแรกอยู่ได้ไม่นาน ต้นปี 2476 ปรีดีเสนอเค้าโครงการเศรษฐกิจที่ฝ่ายตรงข้ามเรียกว่าสมุดปกเหลือง ถูกโจมตีว่าเอียงไปทางคอมมิวนิสต์ วันที่ 1 เมษายน 2476 พระยามโนปกรณ์ฯ ออกพระราชกฤษฎีกาปิดประชุมสภาและงดใช้รัฐธรรมนูญบางมาตรา ปรีดีต้องเดินทางออกนอกประเทศ วันที่ 20 มิถุนายน 2476 พระยาพหลฯ นำทหารยึดอำนาจคืนและขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรี เดือนตุลาคมปีเดียวกันเกิดกบฏบวรเดช ฝ่ายรัฐบาลปราบได้ และต่อมาสร้างอนุสาวรีย์พิทักษ์รัฐธรรมนูญที่หลักสี่

พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีความเห็นต่างจากรัฐบาลหลายเรื่อง ระหว่างประทับที่อังกฤษ ทรงสละราชสมบัติในวันที่ 2 มีนาคม 2477 ตามปฏิทินสมัยนั้น (ค.ศ. 1935) ในพระราชหัตถเลขา ทรงแสดงว่าพร้อมจะสละอำนาจให้แก่ราษฎรทั้งหลาย แต่ไม่ทรงยินยอมมอบอำนาจให้บุคคลหรือคณะใดใช้อย่างเผด็จการโดยไม่ฟังเสียงประชาชน ข้อความนี้ถูกยกอ้างจากทุกฝ่ายการเมืองมาจนทุกวันนี้ แต่ละฝ่ายอ่านต่างกัน

2489: ฉบับของปรีดี และวันที่ทุกอย่างพลิก

หลังสงครามโลกครั้งที่สอง ปรีดีมีบทบาทนำในการเมือง รัฐธรรมนูญฉบับที่ 3 ประกาศใช้วันที่ 9 พฤษภาคม 2489 พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดลทรงลงพระปรมาภิไธย ฉบับนี้ให้มีสองสภา ได้แก่ สภาผู้แทนราษฎร และพฤฒสภา 80 คนที่มาจากการเลือกตั้งโดยอ้อม เป็นครั้งแรกที่ทั้งสองสภาไม่มีสมาชิกแต่งตั้ง

หนึ่งเดือนต่อมา วันที่ 9 มิถุนายน 2489 พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดลเสด็จสวรรคต บรรยากาศการเมืองตึงเครียดขึ้นเรื่อย ๆ รัฐบาลพลเรือนอ่อนแรงลง

คืนวันที่ 8 พฤศจิกายน 2490 คณะทหารนำโดยพลโทผิน ชุณหะวัณ ยึดอำนาจ วันรุ่งขึ้นก็มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่พร้อมใช้ เพราะร่างไว้ล่วงหน้าแล้ว ตามเรื่องเล่าที่พิพิธภัณฑ์รัฐสภาบันทึกไว้ ร่างนั้นถูกซ่อนไว้ใต้ตุ่มน้ำดินเผาสีแดงที่บ้านของหลวงกาจสงคราม (กาจ กาจสงคราม) หนึ่งในแกนนำ ฉบับวันที่ 9 พฤศจิกายน 2490 จึงได้ชื่อว่า รัฐธรรมนูญใต้ตุ่ม

นักวิชาการและนักเขียนหลายคน เช่น บทความในเว็บไซต์ของสถาบันปรีดี พนมยงค์ ชี้ว่านี่เป็นครั้งแรกที่คณะรัฐประหารฉีกฉบับเดิมแล้วเขียนฉบับใหม่ทันที แบบแผนนี้ถูกทำซ้ำมาตลอดหลังจากนั้น

2492–2501: จอมพลคนเดิม ฉบับใหม่เรื่อย ๆ

รัฐธรรมนูญฉบับที่ 5 ประกาศใช้วันที่ 23 มีนาคม 2492 จอมพล ป. พิบูลสงคราม กลับมาเป็นนายกรัฐมนตรีอีกครั้ง วันที่ 29 พฤศจิกายน 2494 คณะทหารยึดอำนาจโดยแทบไม่มีการเคลื่อนกำลัง แล้วประกาศนำฉบับ 2475 กลับมาใช้ ต่อมาแก้ไขเป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 แก้ไขเพิ่มเติม พุทธศักราช 2495 ประกาศใช้วันที่ 8 มีนาคม 2495 นับเป็นฉบับที่ 6

ปลายทศวรรษนั้นอำนาจย้ายไปอยู่กับจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ซึ่งยึดอำนาจวันที่ 16 กันยายน 2500 และอีกครั้งวันที่ 20 ตุลาคม 2501 ครั้งหลังนี้ยกเลิกรัฐธรรมนูญ ยุบสภา และไม่มีกำหนดเลือกตั้ง

2502: ฉบับ 20 มาตรา และม. 17

วันที่ 28 มกราคม 2502 ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรประกาศใช้ ทั้งฉบับมีแค่ 20 มาตรา สั้นพอจะอ่านจบระหว่างรอกาแฟ แต่มีมาตราหนึ่งที่คนจำได้จนทุกวันนี้ คือ ม. 17 ซึ่งให้นายกรัฐมนตรีโดยมติคณะรัฐมนตรีสั่งการหรือกระทำการใด ๆ เพื่อระงับการกระทำที่บ่อนทำลายความมั่นคงหรือความสงบ และให้ถือว่าคำสั่งนั้นชอบด้วยกฎหมาย แล้วค่อยแจ้งสภาทราบ

ฉบับเดียวกันตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ 240 คนที่มาจากการแต่งตั้ง ทำหน้าที่ทั้งร่างรัฐธรรมนูญและออกกฎหมาย สภานี้ใช้เวลาร่างนานจนธรรมนูญชั่วคราวฉบับนี้อยู่ได้เก้าปีสี่เดือน กว่าจะได้รัฐธรรมนูญฉบับที่ 8 ประกาศใช้วันที่ 20 มิถุนายน 2511 ในสมัยจอมพลถนอม กิตติขจร ซึ่งขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรีหลังจอมพลสฤษดิ์ถึงแก่อสัญกรรมในปี 2506

เก็บไว้ในใจ: ห้าสิบกว่าปีต่อมา ม. 44 ของรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 ให้อำนาจหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติในทำนองเดียวกัน นักวิจารณ์จำนวนมากจึงเรียกมันว่าลูกหลานของ ม. 17

2514–2521: ถนนราชดำเนิน และสองเดือนตุลา

วันที่ 17 พฤศจิกายน 2514 จอมพลถนอมยึดอำนาจรัฐบาลของตัวเอง ยกเลิกฉบับ 2511 และใช้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร ที่ประกาศใช้วันที่ 15 ธันวาคม 2515 นักศึกษาและประชาชนเริ่มเรียกร้องรัฐธรรมนูญ เมื่อนักเคลื่อนไหวที่แจกใบปลิวเรียกร้องรัฐธรรมนูญถูกจับ การชุมนุมก็ขยายจนมีผู้คนหลายแสนเดินไปตามถนนราชดำเนิน

วันที่ 14 ตุลาคม 2516 การปะทะกับเจ้าหน้าที่ทำให้มีผู้เสียชีวิต ตัวเลขทางการคือ 77 คน บาดเจ็บ 857 คน แหล่งข่าวและการประมาณการอื่นบางแห่งระบุว่าสูงกว่านั้นมาก จอมพลถนอมและผู้นำรัฐบาลเดินทางออกนอกประเทศ นายสัญญา ธรรมศักดิ์ ได้รับพระราชทานแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี รัฐธรรมนูญฉบับที่ 10 ประกาศใช้วันที่ 7 ตุลาคม 2517 นักวิชาการหลายคนมองว่าเปิดกว้างที่สุดเท่าที่ไทยเคยมีในเวลานั้น

ช่วงเปิดกว้างนั้นสั้นมาก เช้าวันที่ 6 ตุลาคม 2519 เจ้าหน้าที่และกลุ่มติดอาวุธปราบการชุมนุมของนักศึกษาในมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ รายงานทางการระบุผู้เสียชีวิต 46 คน ขณะที่แหล่งอื่น รวมถึงโครงการบันทึก 6 ตุลา และงานของธงชัย วินิจจะกูล ชี้ว่ายอดจริงอาจสูงกว่า และตัวเลขยังถกเถียงกันอยู่ เย็นวันเดียวกันคณะทหารยึดอำนาจ รัฐธรรมนูญฉบับที่ 11 ประกาศใช้วันที่ 22 ตุลาคม 2519

หนึ่งปีต่อมา วันที่ 20 ตุลาคม 2520 คณะทหารกลุ่มเดียวกันยึดอำนาจอีกครั้ง ออกธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรวันที่ 9 พฤศจิกายน 2520 และรัฐธรรมนูญฉบับที่ 13 วันที่ 22 ธันวาคม 2521 ฉบับนี้มีวุฒิสภาแต่งตั้งที่มีอำนาจมาก ช่วงที่พลเอกเปรม ติณสูลานนท์ เป็นนายกรัฐมนตรี (2523–2531) โดยไม่ได้ลงเลือกตั้ง จึงถูกเรียกว่ายุค ประชาธิปไตยครึ่งใบ

2534–2535: รัฐประหาร รสช. และพฤษภาทมิฬ

วันที่ 23 กุมภาพันธ์ 2534 คณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) ยึดอำนาจรัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ ซึ่งมาจากการเลือกตั้ง ออกธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรวันที่ 1 มีนาคม 2534 และรัฐธรรมนูญฉบับที่ 15 วันที่ 9 ธันวาคม 2534

หลังเลือกตั้งปี 2535 พลเอกสุจินดา คราประยูร ผู้นำ รสช. ซึ่งไม่ได้ลงเลือกตั้ง ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรี ผู้คนออกมาประท้วง วันที่ 17–20 พฤษภาคม 2535 เจ้าหน้าที่ใช้กำลังสลายการชุมนุม ตัวเลขผู้เสียชีวิตของทางการมีการอ้างต่างกัน รัฐบาลแถลงในเวลานั้นว่า 44 คน ส่วนตัวเลขที่อ้างกันแพร่หลายภายหลังคือ 52 คน และมีรายงานผู้สูญหายอีกจำนวนมาก เหตุการณ์คลี่คลายหลังพระบาทสมเด็จพระบรมชนกาธิเบศร มหาภูมิพลอดุลยเดชมหาราช บรมนาถบพิตร พระราชทานพระบรมราชวโรกาสให้พลเอกสุจินดาและพลตรีจำลอง ศรีเมือง เข้าเฝ้าฯ

ผลทางรัฐธรรมนูญที่ตามมาทันทีคือการแก้ไขให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร บทเรียนนี้สะท้อนอยู่ในฉบับปัจจุบันในรูปที่ต่างออกไป: นายกฯ ไม่ต้องเป็น ส.ส. แต่ต้องมีชื่อในบัญชีที่พรรคแจ้งต่อประชาชนก่อนเลือกตั้ง ไม่เกินพรรคละสามชื่อ (มาตรา 88มาตรา 88 ในการเลือกตั้งทั่วไป ให้พรรคการเมืองที่ส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งแจ้งรายชื่อบุคคล ซึ่งพรรคการเมืองนั้นมีมติว่าจะเสนอให้สภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี ไม่เกินสามรายชื่อต่อคณะกรรมการการเลือกตั้งก่อนปิดการรับสมัครรับเลือกตั้ง และให้คณะกรรมการ การเลือกต…, มาตรา 159มาตรา 159 ให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้ง เป็นนายกรัฐมนตรีจากบุคคลซึ่งมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา ๑๖๐ และเป็นผู้มีชื่ออยู่ ในบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา ๘๘ เฉพาะจากบัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองที่มีสมาชิก ได้รับเลือกเป็นสมาชิกสภ…)

2540: รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน

หลังพฤษภาคม 2535 คำถามเปลี่ยนไป ไม่ใช่แค่ใครยึดอำนาจ แต่ทำไมระบบเลือกตั้งผลิตรัฐบาลผสมที่อ่อนแอ ซื้อเสียง และเปิดช่องให้ทหารอ้างเหตุเข้ามา ปี 2537 คณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตยที่มีนายแพทย์ประเวศ วะสี เป็นประธาน เสนอให้ปฏิรูปการเมืองทั้งระบบ ปี 2539 รัฐสภาแก้รัฐธรรมนูญ 2534 เพื่อตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ขึ้นนอกรัฐสภา

ส.ส.ร. มี 99 คน คือ ตัวแทนจังหวัดละหนึ่งคน 76 คน และผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมาย รัฐศาสตร์ และการบริหาร 23 คน โดยรัฐสภาเป็นผู้เลือกขั้นสุดท้าย นายอุทัย พิมพ์ใจชน เป็นประธาน ส.ส.ร. นายอานันท์ ปันยารชุน เป็นประธานกรรมาธิการยกร่าง มีการรับฟังความเห็นทั่วประเทศ

กลางปี 2540 วิกฤตต้มยำกุ้งระเบิด ค่าเงินบาทร่วง ผู้สนับสนุนร่างโบกธงเขียวตามท้องถนนเพื่อกดดันให้รัฐสภารับร่าง รัฐสภาลงมติเห็นชอบปลายเดือนกันยายน และรัฐธรรมนูญฉบับที่ 16 ประกาศใช้วันที่ 11 ตุลาคม 2540

สิ่งใหม่ที่ฉบับนี้สร้างขึ้นยังอยู่ในระบบเกือบทั้งหมด: ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ผู้ตรวจการแผ่นดิน และคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ฉบับ 2540 ยังให้มี ส.ส. 500 คน แบ่งเป็นแบบแบ่งเขต 400 และบัญชีรายชื่อ 100 วุฒิสภา 200 คนมาจากการเลือกตั้ง และบังคับให้ไปใช้สิทธิเลือกตั้ง หมวดองค์กรอิสระในฉบับปัจจุบัน (มาตรา 215มาตรา 215 องค์กรอิสระเป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นให้มีความอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ ให้เป็นไป ตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย การปฏิบัติหน้าที่และการใช้อำนาจขององค์กรอิสระต้องเป็นไปโดยสุจริต เที่ยงธรรม กล้าหาญ และปราศจากอคติทั้งปวงในการใช้ดุลพินิจ ถึงมาตรา 247มาตรา 247 คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติมีหน้าที่และอำนาจ ดังต่อไปนี้ (๑) ตรวจสอบและรายงานข้อเท็จจริงที่ถูกต้องเกี่ยวกับการละเมิดสิทธิมนุษยชนทุกกรณีโดยไม่ล่าช้า และเสนอแนะมาตรการหรือแนวทางที่เหมาะสมในการป้องกันหรือแก้ไขการละเมิดสิทธิมนุษยชน รวมทั้ง การเยียวยาผู้ได้รับความเสียหายจากการละเมิ…) และศาลรัฐธรรมนูญ (มาตรา 200มาตรา 200 ศาลรัฐธรรมนูญประกอบด้วยตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจำนวนเก้าคนซึ่งพระมหากษัตริย์ ทรงแต่งตั้งจากบุคคล ดังต่อไปนี้ (๑) ผู้พิพากษาในศาลฎีกาซึ่งดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าผู้พิพากษาหัวหน้าคณะในศาลฎีกามาแล้ว ไม่น้อยกว่าสามปี ซึ่งได้รับคัดเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา จำนวนสามคน (๒) ตุลาการในศาลปกครอ… ถึงมาตรา 214มาตรา 214 ในกรณีที่ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา ๒๓๕ วรรคสาม และมีตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเหลืออยู่ไม่ถึงเจ็ดคน ให้ประธานศาลฎีกาและประธาน ศาลปกครองสูงสุดร่วมกันแต่งตั้งบุคคลซึ่งมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามเช่นเดียวกับตุลาการ ศาลรัฐธรรมนูญทำหน้าที่เป็นตุลาการศาลรัฐธรรม…) คือทายาทของปี 2540

2549–2550: รัฐประหารครั้งแรกในรอบ 15 ปี และประชามติครั้งแรก

หลังการชุมนุมยืดเยื้อตลอดปี 2549 วันที่ 19 กันยายน 2549 คณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (คปค.) นำโดยพลเอกสนธิ บุญยรัตกลิน ยึดอำนาจ ยกเลิกฉบับ 2540 และใช้รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราววันที่ 1 ตุลาคม 2549

ร่างฉบับใหม่ถูกส่งให้ประชาชนลงประชามติเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ไทย วันที่ 19 สิงหาคม 2550 ผู้มาใช้สิทธิราว 57.6% เห็นชอบ 57.81% ของบัตรดี (ถ้าคิดจากบัตรทั้งหมดที่ใช้สิทธิ จะได้ 56.69%) รัฐธรรมนูญฉบับที่ 18 ประกาศใช้วันที่ 24 สิงหาคม 2550

ฉบับ 2550 ตอบโจทย์ตรงข้ามกับ 2540: กลัวฝ่ายบริหารที่แข็งเกินไป จึงเพิ่มอำนาจองค์กรตรวจสอบ และให้วุฒิสภา 150 คน มาจากการเลือกตั้งจังหวัดละหนึ่งคน 76 คน และการสรรหาอีก 74 คน ผู้วิจารณ์ชี้ว่าร่างเขียนโดยคณะที่ คปค. ตั้ง และบางส่วนลงมติรับเพื่อให้ได้เลือกตั้งเร็วขึ้น

2557–2560: ร่างที่ถูกคว่ำ ประชามติ และวันจักรี

วันที่ 22 พฤษภาคม 2557 คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) นำโดยพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ยึดอำนาจ รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวประกาศใช้วันที่ 22 กรกฎาคม 2557 ม. 44 ของฉบับนั้นให้อำนาจหัวหน้า คสช. ออกคำสั่งได้กว้างขวาง

ร่างแรกที่คณะกรรมาธิการนำโดยบวรศักดิ์ อุวรรณโณ จัดทำ ถูกสภาปฏิรูปแห่งชาติลงมติคว่ำวันที่ 6 กันยายน 2558 ด้วยคะแนน 135 ต่อ 105 คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญชุดใหม่ 21 คน นำโดยมีชัย ฤชุพันธุ์ เริ่มงานต่อ

วันที่ 7 สิงหาคม 2559 ประชามติครั้งที่สอง ผู้มาใช้สิทธิราว 59.4% เห็นชอบร่าง 61.35% และเห็นชอบคำถามพ่วง 58.07% คำถามพ่วงนี้เองที่กลายเป็นมาตรา 272มาตรา 272 ในระหว่างห้าปีแรกนับแต่วันที่มีรัฐสภาชุดแรกตามรัฐธรรมนูญนี้ การให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีให้ดำเนินการตามมาตรา ๑๕๙ เว้นแต่ การพิจารณาให้ความเห็นชอบตามมาตรา ๑๕๙ วรรคหนึ่ง ให้กระทำในที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา และ มติที่เห็นชอบการแต่งตั้งบุคคลใดให้เป็นน…: ในห้าปีแรก ให้ ส.ส. และ ส.ว. ร่วมกันเลือกนายกรัฐมนตรี (ช่วงห้าปีนี้สิ้นสุดแล้วในปี 2567)

วันที่ 13 ตุลาคม 2559 พระบาทสมเด็จพระบรมชนกาธิเบศร มหาภูมิพลอดุลยเดชมหาราช บรมนาถบพิตร เสด็จสวรรคต ต้นเดือนมกราคม 2560 รัฐบาลแจ้งว่ามีข้อสังเกตพระราชทานให้ปรับบทบัญญัติบางมาตราในหมวดพระมหากษัตริย์ สภานิติบัญญัติแห่งชาติแก้ไขรัฐธรรมนูญชั่วคราววันที่ 13 มกราคม 2560 เพื่อให้ปรับร่างได้ ตัวอย่างที่ปรากฏในฉบับประกาศใช้คือมาตรา 16มาตรา 16 ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหาร พระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม จะทรงแต่งตั้งบุคคลคนหนึ่งหรือหลายคนเป็นคณะขึ้น ให้เป็น ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์หรือไม่ก็ได้ และในกรณีที่ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรม… ที่ให้ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์หรือไม่ก็ได้ เมื่อจะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร

วันที่ 6 เมษายน 2560 ซึ่งตรงกับวันจักรี พระบาทสมเด็จพระวชิรเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงลงพระปรมาภิไธยในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม ห้องเดียวกับที่รัชกาลที่ 7 ทรงลงพระปรมาภิไธยในฉบับ 10 ธันวาคม 2475 ฉบับที่ 20 นี้มี 279 มาตรา

ร่องรอยของช่วงเปลี่ยนผ่านยังอยู่ในบทเฉพาะกาล: วุฒิสภาชุดแรก 250 คนที่แต่งตั้งตามคำแนะนำของ คสช. และครบวาระห้าปีไปแล้วในปี 2567 (มาตรา 269มาตรา 269 ในวาระเริ่มแรก ให้วุฒิสภาประกอบด้วยสมาชิกจำนวนสองร้อยห้าสิบคน ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งตามที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติถวายคำแนะนำ โดยในการสรรหา และแต่งตั้งให้ดำเนินการตามหลักเกณฑ์และวิธีการ ดังต่อไปนี้ (๑) ให้มีคณะกรรมการสรรหาสมาชิกวุฒิสภาคณะหนึ่งซึ่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติ แต่…) คสช. อยู่ต่อจนมีคณะรัฐมนตรีใหม่ (มาตรา 265มาตรา 265 ให้คณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ดำรงตำแหน่งอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้ รัฐธรรมนูญนี้ ยังคงอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่ภายหลัง การเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญนี้จะเข้ารับหน้าที่ ในระหว่างการปฏิบัติหน้าที่ตามวรรคหนึ่ง ให้หัวหน้าคณะรักษาคว…) และประกาศหรือคำสั่งของ คสช. ให้ถือว่าชอบด้วยรัฐธรรมนูญ (มาตรา 279มาตรา 279 บรรดาประกาศ คำสั่ง และการกระทำของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ หรือของหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ใช้บังคับอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ หรือที่จะ ออกใช้บังคับต่อไปตามมาตรา ๒๖๕ วรรคสอง ไม่ว่าเป็นประกาศ คำสั่ง หรือการกระทำที่มีผลใช้บังคับ ในทางรัฐธรรมนูญ ทางนิติบัญญัติ ทาง…) ส่วนหน้าที่จัดทำยุทธศาสตร์ชาติอยู่ในมาตรา 65มาตรา 65 รัฐพึงจัดให้มียุทธศาสตร์ชาติเป็นเป้าหมายการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน ตามหลักธรรมาภิบาลเพื่อใช้เป็นกรอบในการจัดทำแผนต่าง ๆ ให้สอดคล้องและบูรณาการกันเพื่อให้เกิดเป็น พลังผลักดันร่วมกันไปสู่เป้าหมายดังกล่าว การจัดทำ การกำหนดเป้าหมาย ระยะเวลาที่จะบรรลุเป้าหมาย และสาระที่พึงมีในยุทธศาสต… และมาตรา 275มาตรา 275 ให้คณะรัฐมนตรีจัดให้มีกฎหมายตามมาตรา ๖๕ วรรคสอง ให้แล้วเสร็จ ภายในหนึ่งร้อยยี่สิบวันนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ และดำเนินการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติให้แล้วเสร็จ ภายในหนึ่งปีนับแต่วันที่กฎหมายดังกล่าวใช้บังคับ

2564 และหลังจากนั้น: บัตรสองใบ

การเลือกตั้งปี 2562 ใช้บัตรใบเดียว ส.ส. แบ่งเขต 350 คน บัญชีรายชื่อ 150 คน หลังเลือกตั้ง ที่ประชุมร่วมของสองสภาเลือกพลเอกประยุทธ์เป็นนายกรัฐมนตรีตามมาตรา 272มาตรา 272 ในระหว่างห้าปีแรกนับแต่วันที่มีรัฐสภาชุดแรกตามรัฐธรรมนูญนี้ การให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีให้ดำเนินการตามมาตรา ๑๕๙ เว้นแต่ การพิจารณาให้ความเห็นชอบตามมาตรา ๑๕๙ วรรคหนึ่ง ให้กระทำในที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา และ มติที่เห็นชอบการแต่งตั้งบุคคลใดให้เป็นน…

วันที่ 10 กันยายน 2564 รัฐสภาลงมติเห็นชอบการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่สำเร็จเป็นครั้งแรกของฉบับนี้ คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 1) พุทธศักราช 2564 ประกาศในราชกิจจานุเบกษาวันที่ 21 พฤศจิกายน 2564 และใช้บังคับวันที่ 22 พฤศจิกายน 2564 สาระคือแก้มาตรา 83มาตรา 83 สภาผู้แทนราษฎรประกอบด้วยสมาชิกจำนวนห้าร้อยคน โดยเป็นสมาชิกซึ่งมาจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้งจำนวน สี่ร้อยคน และสมาชิกซึ่งมาจากการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อจำนวนหนึ่งร้อยคน การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรให้ใช้วิธีออกเสียงลงคะแนน โดยตรงและลับ โดยให้ใช้บัตรเลือกตั้งสมาชิกสภาผู… มาตรา 86มาตรา 86 การกำหนดจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่ แต่ละจังหวัดจะพึงมีและการแบ่งเขตเลือกตั้ง ให้ดำเนินการตามวิธีการ ดังต่อไปนี้ (๑) ให้ใช้จำนวนราษฎรทั้งประเทศตามหลักฐานการทะเบียน ราษฎรที่ประกาศในปีสุดท้ายก่อนปีที่มีการเลือกตั้ง เฉลี่ยด้วยจำนวนสมาชิก สภาผู้แทนราษฎรสี่ร้อยคน จำนวนที่ได้รับให้ถือ… และมาตรา 91มาตรา 91 การคำนวณสัดส่วนผู้สมัครรับเลือกตั้งตามบัญชี รายชื่อของแต่ละพรรคการเมืองที่จะได้รับเลือกตั้ง ให้นำคะแนนที่แต่ละ พรรคการเมืองได้รับการเลือกตั้งมารวมกันทั้งประเทศแล้วคำนวณเพื่อแบ่ง จำนวนผู้ที่จะได้รับเลือกของแต่ละพรรคการเมือง เป็นสัดส่วนที่สัมพันธ์กัน โดยตรงกับจำนวนคะแนนรวมข้างต้น โ… ให้กลับไปใช้บัตรสองใบ ส.ส. แบ่งเขต 400 คน บัญชีรายชื่อ 100 คน รวม 500 คน ซึ่งเป็นตัวเลขชุดเดียวกับฉบับ 2540

ส่วนความพยายามเขียนฉบับใหม่ทั้งฉบับ ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยที่ 4/2564 (11 มีนาคม 2564) ว่ารัฐสภามีอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ได้ แต่ต้องถามประชาชนผ่านประชามติก่อน ว่าขั้นตอนไหนคือ ก่อน ยังถกเถียงกันจนถึงวันนี้ บทนี้หยุดเล่าที่ข้อเท็จจริงที่ยืนยันได้ ให้ตรวจข่าวล่าสุดจากแหล่งทางการเสมอ